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浙江省人民政府办公厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导

时间:2015-04-13 15:23 来源:未知 点击: 次 【字号: 】【打印】【关闭
浙江省人民政府办公厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见
浙政办发〔2015〕9号统一编号:ZJSP01-2015-0007
各市、县(市、区)人民政府,省政府直属各单位:
  为贯彻落实十八届三中全会精神,深化投融资体制改革和预算管理制度改革,加强地方政府性债务管理,促进政府职能转变,根据《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)等文件要求,经省政府同意,现就推广运用政府和社会资本合作(Public Private Partnership,简称PPP)模式,鼓励和吸引社会资本参与基础设施建设和运营,提高公共产品质量与效率,提出如下意见:
  一、总体要求
  政府和社会资本合作模式是指政府和社会资本为建设基础设施及提供公共服务而建立的长期合作关系和制度安排。推广运用政府和社会资本合作模式,有利于创新投融资机制,拓宽社会资本投资渠道;有利于发展混合所有制经济,增强经济增长内生动力;有利于加快政府职能转变,提高社会治理能力。
  (一)指导思想。全面贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会和省委十三届四次、五次和六次全会精神,按照中央和省委、省政府决策部署,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,打破行业垄断和市场壁垒,加快政府职能转变,推进政府与社会资本合作,进一步鼓励社会投资特别是民间投资,盘活存量、用好增量,推进基础设施建设,提高公共产品质量与效率。
  (二)基本原则。
  1.政府主导,市场运作。厘清政府与市场边界,政府做好政策制订、发展规划和市场监管,社会资本承担项目的建设、运营和维护,构建协作与监督相结合的政府和社会资本合作机制。
  2.风险分担,互利共赢。建立健全激励与约束相结合的风险分担和利益补偿机制,充分考虑社会资本合理收益,切实维护公共利益。
  3.积极稳妥,有序推进。探索运用规范的政府和社会资本合作模式,不断完善制度体系,规范项目操作流程,有序推进政府和社会资本合作。
  二、主要任务
  (一)做好项目储备。适宜采用政府和社会资本合作模式的项目,具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。各地要按照本地区基础设施建设和公共服务需要,兼顾资源有效配置及项目合理布局,重点关注交通、水利、市政公用事业、保障性安居工程、资源环境、生态保护和社会事业领域,如供水、供气、污水和垃圾处理、轨道交通、航运、医疗和养老服务设施等,优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目,建立本地区项目储备库。在建或已建项目也可纳入项目库管理,利用政府和社会资本合作模式进行升级改造或者运营管理。根据各地项目储备和工作开展情况,建立省级项目储备库,并确定若干个政府和社会资本合作示范市县。
  (二)规范项目评估。各地要根据有关政策法规要求,扎实做好项目前期论证工作。项目评估时,要综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、服务价格和收费标准、融资方案和所需要的财政补贴等要素,平衡好项目财务效益和社会效益,确保实现激励相容。除传统的项目评估论证外,要积极借鉴物有所值(Value for Money,VFM)评价理念和方法,对拟采用政府和社会资本合作模式的项目进行筛选,并与传统政府采购模式进行比较分析,确保从项目全生命周期看,采用政府和社会资本合作模式后能够提高服务质量和运营效率,或者降低项目成本。各地应明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构,作为政府授权的项目实施机构,在授权范围内具体负责项目评估论证、合同签订、组织实施等工作。项目实施机构应编制项目实施方案,经评估论证后报政府审核实施。
  (三)选择合作伙伴。各地要严格按照《政府采购法》《招标投标法》等相关规定,通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、竞争性磋商等方式,依法选择社会资本投资人。各地应根据项目实际情况和要求,综合考虑专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素,择优确定诚实守信、安全可靠的社会资本投资人,并在规定的信息发布渠道及时发布采购公告和结果等信息,保证程序公开、过程透明。
  (四)建立合作机制。社会资本投资人可设立独立法人的项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。政府出资机构和社会资本投资人应在平等协商、依法合规的基础上签订股东合同,明确出资比例和方式、利润分配方式、风险责任分担机制、项目的功能和绩效要求、退出安排及项目移交机制、争议解决程序以及公司章程重要条款等事项。政府授权机构应与社会资本投资人或项目公司签订项目合同,明确项目经营内容、范围及期限,责任风险分担,产品和服务标准,价格、收费标准、补贴及调整机制,违约责任和争议解决程序等关键内容。项目合同、股东合同等应报项目同级财政部门和法制机构备案。协议签订后内容发生实质性调整或变更的,凡涉及政府出资或补贴、收费标准等内容的,须经项目同级财政、物价等部门确认。
  (五)完善价格机制。建立健全按照社会平均建造成本、运营费用、投资收益率等因素确定价格和收费机制,并根据成本变化、通货膨胀、社会资本收益率等因素合理调整,激励投资者降低建设和运营成本。对项目收入不能覆盖成本和合理收益的,可通过政府付费等方式给予适当补贴。政府应以项目运营绩效评价结果为依据,综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素,建立动态补贴机制。除最低需求风险外,政府补贴不得承诺社会资本回报水平。各级财政部门要将财政补贴等支出分类纳入同级政府预算,在中长期财政规划中予以统筹考虑,并会同行业主管部门、物价部门加强成本和价格监审。
  (六)防范债务风险。各地要根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出,对政府付费或提供财政补贴等支持的项目进行财政承受能力论证。在明确项目收益与风险分担机制时,要综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素,量力而行,减少政府不必要的负担。各地要按照国务院和省政府加强地方政府性债务管理的要求,认真甄别筛选融资平台公司存量项目,对适宜开展政府和社会资本合作模式的项目,大力推广政府和社会资本合作模式。要依法严格控制政府各类或有债务,严防债务风险转移,切实防范和控制财政风险。政府对社会资本投资人或项目公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任,不承担社会资本投资人或项目公司的偿债责任。除法律另有规定外,各地政府及其所属部门不得以任何方式提供担保。
  (七)加强项目监督。项目公司要严格按合同约定组织工程建设和运营,确保工程质量,提供安全、优质、高效、便利的公共产品。各地要建立健全由政府、服务使用者共同参与的综合评价体系,组织开展对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等综合绩效评价工作,必要时可委托专业机构参与。绩效评价结果要依法对外公开,接受社会监督,并作为价格和收费标准、财政补贴等调整的参考依据。各级行业主管部门要加强对项目建设质量、运营标准和安全的监督,保障公共产品的质量、效率和延续性。财政、发展改革、国土资源、规划、审计、物价等相关部门,要在各自职责范围内做好项目管理和监督等工作,依法履行监管职责。
  (八)健全退出机制。政府应与社会资本投资人明确项目的退出路径,保障项目持续稳定运行。如遇不可抗力或违约事件导致合作提前终止时,应及时做好接管,保障公共利益不受侵害。政府和社会资本合作期满后,要按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准,及时组织开展项目验收、资产交割等工作,妥善做好项目移交。项目移交完成后,应组织对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价,并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考依据。
  三、保障措施
  (一)加强组织领导。各地、各有关部门要切实加强组织领导,进一步明确责任分工,细化工作举措,抓好工作落实。财政、发改和省级有关部门要加强组织协调,指导并推动各地开展政府和社会资本合作工作,充分发挥市场机制的决定性作用、政府的更好作用和企业的主体作用。各市、县(市、区)政府要根据实际,强化组织保障,形成工作合力,确保政府和社会资本合作工作顺利实施。
  (二)完善配套政策。完善政府和社会资本合作项目审批机制,进一步简化审批程序,减少审批环节,提高审批效率。实行多样化土地供应方式,保障项目建设用地。政府和社会资本合作项目按规定享受各项税收优惠和行政事业性收费减免政策,在安排各类财政专项资金和政府性补贴时,享受与政府投资项目同等的财政扶持政策。支持项目公司利用外国政府、国际金融组织贷款和清??证券、保险等金融机构以及融资担保机构积极开发适合项目的金融产品,创新金融服务,积极争取社保资金、保险资金、专业投资机构资金参与,支持金融机构及早介入项目前期准备工作,参与项目的策划、融资、建设和运营。鼓励社会中介机构积极参与项目建设,提供法律、财务、咨询等专业服务。
  (三)优化发展环境。各地要完善投资者保护政策,切实维护社会资本投资人的合法权益。加强项目实施能力建设,注重培养专业人才。加强舆论宣传引导,增强政府、社会和市场主体共识,营造推广运用政府和社会资本模式的良好氛围。健全信息公开制度,及时发布项目规划、采购需求以及行业政策、市场需求等信息,增强政策透明度。提升公众参与度,畅通公众获取和反馈有关信息的渠道,保障公众的知情权、建议权和监督权。
                                                            浙江省人民政府办公厅
                                                             2015年1月27日
 
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