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金融机构参与地方政府隐性债务置换能走多远?

时间:2019-08-16 15:15 来源:未知 点击: 次 【字号: 】【打印】【关闭

本文主要从必要性及可行性两个角度分析金融机构参与地方政府隐性债务置换的现状及未来落地的可能。

目前地方政府化解债务手段主要为:开源、节流、债务置换、盘活有效资产等。但实际化债过程中我们发现,各地方政府存在财政收入增长减缓、财政支出压缩空间有限、政府债务限额内可置换空间不足、国有资产变现进度不及预期等诸多困境,单纯依靠地方政府本身难以解决当下城投平台的即期债务兑付问题。前期市场关注度较高的国开行参与隐性债务化解,由于政策信号太强,且受置换能力的限制,国开行参与地方政府隐性债务置换可能难以大范围推广。

“27号文”及“46号文”后,商业银行陆续提供部分平滑贷款以置换城投平台在本行举借的临到期债务。但出于对新增隐性债务的担忧,整体置换规模较小,且各商业银行对置换他行的隐性债务态度上仍较为保守,合规性是阻碍商业银行深度参与地方政府隐性债务置换的重要因素。近期调研发现,商业银行参与地方政府隐性债务置换的积极性明显提升。政策层面的日渐明朗为商业银行深度参与隐性债务置换解决了“后顾之忧”,隐性债务背后的优质抵押资产及可能附带的地方政府在财政性存款分配方面倾斜等资源亦是商业银行参与市场化置换的重要动力。商业银行深度参与地方政府债务置换是出于市场化的考量,可解决当下银行业普遍面临的“资产荒”问题。

哪些区域将更大程度受益于隐性债务置换?本轮商业银行参与地方政府隐性债务置换更多的是基于市场化原则,相较而言,经济及财政实力强的地区更具备长期债务出清的能力,其在隐性债务置换过程中更易得到商业银行青睐,而部分经济财政实力弱、债务负担重的区域可获得商业银行隐性债务置换资源有限,将进一步加剧地方债务风险。

隐性债务置换、金融机构

一、金融机构参与隐性债务置换的必要性

2018年中央就地方政府隐性债务问题先后下发“27号文”及“46号文”[1],此两份文件并未公开披露,但从各地市公布的具体化解方案可以发现,目前地方政府化解债务手段主要为:开源(增加财政收入)、节流(压缩财政支出)、债务置换(用显性债务额度置换隐性债务)、盘活有效资产(出让经营性国有资产权益)等。

但实际化债过程中我们发现,单纯依靠地方政府本身难以解决当下城投平台的即期债务兑付问题。其一,在经济结构调整、楼市调控持续加码、减税降费的背景下,地方财政收入不具备大幅增长的条件。2018年全国一般公共预算收入同比增长6.2%,增速较2017年回落1.2个百分点,且月度增速整体呈大幅下滑趋势,其中天津市、江苏省、湖南省等债务化解压力突出的省市2018年一般预算收入增速均低于全国平均水平。最新数据显示,2019年上半年全国一般公共预算收入同比增速回落至3.4%,政府性基金预算收入增速仅1.7%。

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其二,地方政府压缩财政支出的空间有限,2018年全国一般公共预算支出增速不降反升,增速达8.7%,较去年同期增长1.1个百分点,其中城乡社区、节能环保、科学技术和债务付息支出增速分别为10.2%、13%、14.5%、17.1%。从支出构成来看,教育、社会保障和就业、医疗卫生与计划生育、节能环保、农林水支出、债务付息等惠民生、防风险、治污染支出占六成以上,压缩空间有限。

其三,各地政府债务限额内可置换空间与其债务负担相反。根据财政部公布的信息,截至2018年底,全国各省市地方政府债务余额总计18.39万亿元,债务限额为21.00万亿元,政府债务限额内可用于置换隐性债务的规模约2.61万亿元,较之存量隐性债务规模相去甚远,且可置换空间大多集中在北京、上海、广东、河南等债务负担较轻的省份。

其四,国有资产变现能力相对有限,变现进度不及预期。通过分析2018年8月以来各市县出台的具体化债方案可以发现,目前地方政府盘活有效资产的具体措施主要包括拍卖企事业单位下属办公楼、车位、厂房及出让国有企业股权推动混合所有制改革等,整体来看,办公楼等资产出让可获得的资金规模相对有限,且出于对国有资产流失的担忧混改进程较为缓慢。

在此前的报告中[2],我们对地方政府依靠自身财政实力进行债务化解的能力进行了测算。假设地方政府可用于化解债务的财政资金来源包括1、压缩30%的公共财政支出;2、一般预算收入的增量;3、政府性基金收益的40%;4、辖区内国有企业利润的30%(用发债国企和上市国企利润进行估算),在此乐观假设背景下,江苏省部分区域上述资金来源对辖区内城投公司有息债务利息(假设利率=6%)的覆盖倍数小于1。由此说明,地方政府通过开源节流、盘活资产等方式,在不借助外部力量的情况下完成债务化解的难度较大。

国开行参与地方政府隐性债务置换难以大范围推广。2019年2月,彭博社、21世纪经济报等媒体报道称,江苏省镇江市将作为债务化解试点,由国开行提供化解地方隐性债务专项贷款,主要用于置换纳入隐性债务中的高成本非标以降低成本。随后,江苏省南京市、湖南省湘潭市、贵州省遵义市等地政府先后向国开行总行或当地分行寻求合作。

从目前进展来看,国开行总行对参与地方政府隐性债务化解的态度仍较为谨慎,除山西交控集团债务重组案例外,各地市与国开行总行或分行达成的合作意向实际落地情况不及预期。国开行参与隐性债务置换可能难以大范围推广,首先,国开行作为国务院直属的政策性银行,其深度参与地方政府隐性债务置换或将给市场造成“中央为地方债务兜底”的错觉,与此前中央出台的地方政府隐性债务治理措施中强化属地风险处置责任的原则相背离。目前国开行总行认可的地方政府债务风险化解案例中,山西高速公路拥有具备稳定现金流的高速公路资产,国开行通过主导债务重组可降低其利息支出压力,从而提高通行费收入对营业成本的覆盖能力,该案例中国开行的参与更多的是基于市场化原则的考量。

其次,国开行新增信贷规模有限。2014年起国家开发银行新增贷款余额持续下滑,2018年仅新增贷款0.64万亿元。根据我们统计的数据,截至2018年底,全国有存续公开债券的城投公司[3]有息债务规模合计约25.8万亿元,实际上,地方债务清查涉及的主体不仅限于城投平台,还包括各级党委、政府所属部门、事业单位、社会团体等机关事业单位。此外,隐性债务不仅包含银行借款、债券、非标等有息债务,工程欠款等也可能会被纳入在内,地方政府实际隐性债务规模可能远不止此。目前媒体报道各地政府积极向国开行寻求合作机会,大多是与国开分行洽谈,方案能否落地还要经国开总行及财政部等相关部门的审批。作为央行支持国开参与化债的先例,2014年央行创设PSL(抵押补充贷款)创新性政策工具,向国开行发放贷款,重点支持棚户区改造及相关城市基础设施等建设。2015-2017年国开行年均发放棚改贷款约0.87万亿元,相较于隐性债务规模而言,国开行可提供的置换空间无异于杯水车薪。由此,无论从强化属地风险处置责任的政策基调考量,还是国开行置换能力来看,其参与地方政府隐性债务置换可能难以大范围推广。

二、金融机构参与隐性债务置换的可行性

2018年10月份下发的国办发〔2018〕101号文指出,在不增加地方政府隐性债务规模的前提下,对存量隐性债务难以偿还的,允许融资平台公司在与金融机构协商的基础上采取适当展期、债务重组等方式维持资金周转。在前期各地市出台的隐性债务化解方案中,我们不乏看到地方政府计划通过与债权人协商沟通以寻求债务展期、延期及暂时部分偿还等。“27号文”及“46号文”后,商业银行陆续提供部分平滑贷款以置换城投平台在本行举借的临到期债务。但出于对新增隐性债务的担忧,整体置换规模较小,且各商业银行对置换他行的隐性债务态度上仍较为保守,合规性是阻碍商业银行深度参与地方政府隐性债务置换的重要因素。

但近期我们调研发现,商业银行参与地方政府隐性债务置换的积极性明显提升。根据21世纪经济报道,2019年6月,监管部门下发防范化解融资平台公司到期存量地方政府隐性债务风险的意见,因文件涉密,并未对外公布。2019年7月,21世纪经济报道称,某股份行已下发隐性债务置换文件,可置换其他金融机构隐性债务,并对置换条件及置换形式提出具体化的要求。根据近期调研了解的情况,目前隐性债务置换政策愈加明朗,中央对商业银行参与隐性债务置换提供了较为明晰的政策指引,因置换隐性债务产生的金融机构借款仍可被认定为隐性债务,可在隐性债务系统中进行关联登记,地方财政部向借款人回函确认该笔债务纳入隐性债务。但同时中央对严控地方政府隐性债务增长的态度仍十分坚决,重申只有在隐性债务系统中的债务才能够被置换,且只能置换本金,置换过程中不得新增隐性债务,置换债务的到期日不得超过隐性债务化解期限等。

政策层面的日渐明朗为商业银行深度参与隐性债务置换解决了“后顾之忧”,隐性债务背后的优质抵押资产亦是商业银行参与市场化置换的重要动力。在实际置换过程中我们了解到,各家银行原则上要求置换债务的増信效果不弱于原债务。除此以外,商业银行参与隐性债务置换或附带地方政府在财政性存款分配方面倾斜等资源互换条件。

从目前商业银行参与隐性债务置换的案例来看,参与模式日渐从纲领性的合作框架转变为具体化的项目落地。隐性债务短期内无法与地方政府彻底割裂,置换债务可纳入隐性债务系统为商业银行开展相关业务提供合规上的支撑,城投平台债务附带的优质抵押资产可为商业银行提供双重保障。商业银行深度参与地方政府债务置换是出于市场化的考量,可解决当下银行业普遍面临的“资产荒”问题,具备全国范围内大面积推广的条件。

三、哪些区域将更大程度受益于隐性债务置换?

市场化原则下,经济财政实力弱、债务负担重的区域可获得商业银行隐性债务置换资源有限。商业银行以长期限的低息贷款置换原来的高息债务,是为地方经济发展和债务化解腾挪空间,解决当下城投平台的即期兑付压力,但长期仍主要依赖地方土地出让收益、公共预算收入偿还债务。近期,湖南省政府与中国建设银行签署《深化全面战略合作协议》,未来五年建行将为湖南累计提供2万亿元以上综合性金融支持,推动包括防范化解地方政府隐性债务风险在内的多个方面的合作。此前不久,天津市与中国银行股份有限公司签署《全面战略合作协议》,未来五年内,中国银行将向天津市提供不低于3000亿元人民币的意向性融资和多种金融服务。从战略合作协议规模来看,天津市获中行意向融资规模明显偏低,且合作框架中并未提及防范化解地方政府债务风险等相关内容。近期天津市负面舆情频发,我们认为,中行此时与天津市签订合作协议更多的是出于提振市场信心的考量,实际落地难度较高。

如前文所述,本轮商业银行参与地方政府隐性债务置换更多的是基于市场化原则,相较而言,经济及财政实力强的地区更具备长期债务出清的能力,稳定增长的财政收入可为长期债务偿还提供一定支持,其在隐性债务置换过程中更易得到商业银行青睐,从而获得较低的置换贷款利率。而部分债务较高的区域由于经济财政实力较弱、债务结构不合理,且可提供抵押担保的土地资产有限,仍然面临较大的再融资压力。商业银行参与积极性不高,可得到的置换资源有限,区域内平台融资成本居高不下,将进一步加剧地方债务风险。

注:

[1]即《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》(中发〔2018〕27号)、《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发〈地方政府隐性债务问责办法〉的通知》(中办发〔2018〕46号)。

[2]【城投债周度观察】第2期-城投公司的新起点(隐性债务化解方案点评)

[3]城投公司沿用兴业研究城投定义方法,为避免重复计算,此处已剔除城投平台子公司。

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