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加强PPP项目政府预算管理迫在眉睫

时间:2019-08-16 15:22 来源:未知 点击: 次 【字号: 】【打印】【关闭

PPP正逐渐进入规范发展的新时期,在当下,防范和化解金融风险任务艰巨,各级政府和社会资本方要想更好发挥出PPP模式的优势,必须防止PPP模式在执行中形成政府隐形债务。由此,严格执行预算法,加强对政府付费的预算管理被提升到新高度。

自2014年5月财政部设立PPP工作领导小组以来,我国PPP项目迎来大发展。同年8月31日,全国人大十二届十次会议审议通过预算法修正案,开启预算全口径管理的新纪元,严格规定各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据,未列入预算的不得支出,同时从预算的职权管理、预算支出范围、预算的编制、审查批准、预算执行和预算调整等方面做出了详细的规定。随后与预算监管相关的各项政策陆续出台,比如《政府和社会资本方合作项目财政承受能力论证指引》《政府和社会资本方合作项目财政管理暂行办法》《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》,新预算法及相关政策体系为PPP项目的落地执行提供了法律层面的支持和保障。

PPP项目付费列入预算,在项目准备阶段关系项目入库、项目建设阶段关系项目融资、项目运营阶段关系项目投资收益,因此政府和社会资本方都非常重视。但因为PPP项目相对复杂,项目周期长等特点,仍应深入研究预算相关政策,关注以下三项与预算相关事项。

一是项目列入预算承诺与年度预算的衔接。项目入库时政府会承诺PPP项目付费已列入预算,并已将项目政府支出责任列入中长期财政规划。但在进入项目运营期政府付费之前,仍然要经过将政府每年拟付费数额列入预算并提交同级人大表决的程序。由此导致前述政府承诺成为项目入库的形式要件,法律的保障作用大打折扣。基于上述情况,若在政府承诺时能进一步明确每年付费的数额并承诺按照此数额每年提交人大表决通过,可能更让社会资本方放心。

二是跨年度政府付费应与实施方案绩效考核衔接。今年3月,《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》发布,进一步规定要建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制,项目操作中更加重视考核和付费的衔接。如环境治理PPP项目实施方案规定,绩效考核每年6月份和12月份各一次,考核完成后根据考核结果付费。依照实施方案,首次考核在6月份完成后当年付费,第二次考核在12月份完成后应在次年年初付费,这就产生一个跨年度付费的问题,需要在报批预算时考虑方案中的付费考核机制,有可能出现第一年付费数额仅为前6个月的,第二年以后为上年度后六个月和当年6个月的。

三是政府预算审批之前跨年度付费可先行支付。预算法第13条规定,未列入审批预算的不能支出。政府付费预算一般在每年12月底编制,第二年1月份人大开会审议通过,待通过预算后就已到1月底,社会资本方关心若将第二次考核付费的时间后移至第二年,是否会导致政府付费因当年预算未能完成审定而不能及时到位?预算法第54条规定,预算年度开始后各级预算草案在本级人大批准前,可以参照上一年的预算支出数额安排必须支出的项目支出。因此,政府根据已审批的项目实施方案和项目合同约定在预算正式批复前付费是有明确法律依据的。

目前,我国2014—2015年首批和第二批PPP入库项目即将进入PPP项目运营期,政府面临大量付费责任。政府监管机构和实施机构人员养成法律思维,认真学习并深入理解预算法,无疑将大大提高项目发展的质量和效益,促进我国PPP事业行稳致远。

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