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新规下的PPP项目社会资本采购前的若干问题分析

时间:2019-08-16 15:21 来源:未知 点击: 次 【字号: 】【打印】【关闭

随着《政府投资条例》(国务院令第712号)、《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)、《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)、《国家发展改革委关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》(发改投资规〔2019〕1098号)以及《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》(国办发〔2018〕101号)等文件的发布,虽然PPP模式的规范实施程序被不断完善,但是在实际操作过程中,仍存在对新政策的理解与执行延宕的情形。笔者从“政府与社会资本合作模式的实质是政府购买服务”【《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号文)】的基本观点出发,结合PPP项目实际操作经验,初步对PPP项目社会资本采购,进行符合现行政策下的分析,供PPP项目实施结构以及PPP项目采购代理机构等参考。

按照实施流程,PPP项目社会资本采购可划分为采购前准备、资格预审阶段、社会资本采购及评审阶段、社会资本采购结果确认谈判阶段、PPP项目合同审核批复与签订阶段等五个阶段。考虑到PPP项目社会资本采购的后四个阶段的法定程序比较完善,PPP项目社会资本采购经验较为丰富,新规发布对其影响不大。但是,PPP项目社会资本采购前准备阶段却随着政策的不断更新,其内容发生了较大变化,因此,本文将主要针对《政府投资条例》和发改投资规〔2019〕1098号影响下的PPP项目社会资本采购前的若干问题进行分析。

PPP项目社会资本采购,作为一类特殊的“政府采购服务”类型,前期资料的完备性与程序的合规性,以及新政策的不断深化完善,对PPP项目社会资本采购都有一定的影响。在新规影响下,笔者认为,在完善PPP项目可行性论证的基础上,PPP项目社会资本采购前准备阶段的主要变化体现在两个方面:其一是“入库”问题的变化,其二是采购方式的选择。本文将逐一进行简要分析。

一、“入库”问题的变化

从政策发展以及PPP项目实操经验的角度,PPP项目社会资本采购在“入库”问题的变化可划为三个阶段:粗放期、规范期以及标准期,详细论述如下:

(1)粗放期:自2014年PPP模式兴起至财办金〔2017〕92号文发布

基于“政府与社会资本合作模式的实质是政府购买服务”的观点,该阶段的PPP项目社会资本采购,被简单当作是一种“政府采购服务”表现形式,而启动采购的必要条件只是取得政府采购管理部门的采购计划清单,之后虽然也逐步扩充完善,但PPP项目是否入库(该阶段主要是指财政部PPP中心项目库)并未作为启动社会资本采购的必要条件。PPP项目“入库”问题处于粗放状态,未引起足够重视。

(2)规范期: 自财办金〔2017〕92号文至《政府投资条例》与发改投资规〔2019〕1098号等文发布

财办金〔2017〕92号文指出:“各级财政部门应按项目所处阶段将项目库分为项目储备清单和项目管理库,将处于识别阶段的项目,纳入项目储备清单,重点进行项目孵化和推介;将处于准备、采购、执行、移交阶段的项目,纳入项目管理库,按照PPP相关法律法规和制度要求,实施全生命周期管理,确保规范运作”。同时,随着社会资本融资成本的增大、社会资本对如期取得未来回报信心的减弱,PPP项目是否“入库”(该阶段是指财政部PPP中心项目管理库)已经逐渐成为PPP项目规范实施的一个标准程序,其直接影响PPP项目的政府支出责任能否列入政府中长期预算,也最终决定项目公司取得收入、社会资本得到投资回报。该阶段的PPP项目“入库”问题逐渐规范,为PPP项目逐渐规范实施奠定了一定的基础。

(3)标准期: 自《政府投资条例》与发改投资规〔2019〕1098号等文发布至今

2019年4月14日由国务院发布的《政府投资条例》是一部“规范政府投资行为,激发社会投资活力”的法规,从法律效力上来讲,它是高于财政部、国家发改委等部门发布的部门规章的,其作为上位法,与财金〔2019〕10号、发改投资规〔2019〕1098号等下位的部门规章一起,针对PPP项目不同于一般政府购买服务项目的特殊性,在完善政府资金预算与绩效管理部门(财政部门)与政府投资主管部门(发改委)共同监管的基础上,为规范实施的PPP项目“入库”问题确定了标准“答案”。

具体来说,首先《政府投资条例》第二十七条指出:“投资主管部门和依法对政府投资项目负有监督管理职责的其他部门应当采取在线监测、现场核查等方式,加强对政府投资项目实施情况的监督检查。项目单位应当通过在线平台如实报送政府投资项目开工建设、建设进度、竣工的基本信息”,明确了投资主管部门和依法对政府投资项目负有监督管理职责的监测、核查等职能,以及项目单位通过在线平台如实填报义务(即“入库”义务);随后,作为投资主管部门,在结合《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)关于“规范推进PPP项目实施”的相关规定的基础上,国家发改委发布的发改投资规〔2019〕1098号文指出:“依法依规将所有PPP项目纳入全国投资项目在线审批监管平台统一管理”、“未录入全国PPP项目信息监测服务平台的项目为不规范项目”,明确了PPP项目“录入全国PPP项目信息监测服务平台”的“入库”要求。即,随着投资主管部门、财政部门对规范实施PPP项目的入库问题进行严管,PPP项目“入库”也从单一地入财政部PPP中心项目管理库拓展为双库(即,“财政部PPP中心项目管理库”和发改委“全国PPP项目信息监测服务平台”),补足了投资主管部门监管的重要一环,并形成PPP项目规范实施中“入库”的标准程序。从合法合规的角度,响应了PPP规范实施的要求。

二、采购方式的选择

《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)指出:“项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行,采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点,依法选择适当采购方式。”也就是说,在财金〔2014〕113号中明确了公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购等五种可选的PPP项目社会资本采购方式。同期发布的《政府和社会资本合作政府采购管理办法》(财库〔2014〕215号)中与之保持一致。

而《中华人民共和国政府采购法》第二十六条规定:

“政府采购采用以下方式:(一)公开招标;(二)邀请招标;(三)竞争性谈判;(四)单一来源采购;(五)询价;(六)国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。公开招标应作为政府采购的主要采购方式。”

显然,其对采购方式的规定与财金〔2014〕113号、财库〔2014〕215号有一定的差异,但是考虑到《中华人民共和国政府采购法》中“(六)国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式”的表述,财政部门按照相关程序对采购方式的扩展也是可以理解的。

根据《中华人民共和国政府采购法》、财金〔2014〕113号文、财库〔2014〕215号、《政府采购非招标采购方式管理办法》(财政部令第74号)、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》(财库〔2014〕214号)等规定,PPP项目五种采购方式的适用条件得到明确,为各种采购方式的选择确定了边界。PPP项目五种采购方式的适用条件如下:

需要特别说明的是,《中华人民共和国政府采购法》第二十七条规定:

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“采购人采购货物或者服务应当采用公开招标方式的,其具体数额标准,属于中央预算的政府采购项目,由国务院规定;属于地方预算的政府采购项目,由省、自治区、直辖市人民政府规定;因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的,应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准”。其中,“因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的,应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准”的规定,为PPP项目社会资本采购方式的选择的灵活性开了一个口子。

对于采购方式的选择,结合PPP项目社会资本采购的实际经验,笔者将其划分为三个阶段:

(1)灵活期:该阶段自2014年PPP模式兴起至2017年财办金〔2017〕92号文发布,根据项目实际情况与业主需求,在五种方式中灵活选用;

(2)规范期:该阶段自2017年财办金〔2017〕92号文发布起至2019年发改投资规〔2019〕1098号文,随着PPP项目实施逐渐规范,采购方式的选择更为谨慎,一般在公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商三种方式选择,主要采用公开招标方式;

(3)严管期:自发改投资规〔2019〕1098号文发布至今,发改投资规〔2019〕1098号文规定“公开招标应作为遴选社会资本的主要方式”,与上位法《中华人民共和国政府采购法》第二十六条中规定“公开招标应作为政府采购的主要采购方式”相呼应,严格限制非招标方式的PPP项目社会资本采购方式,随着财政、发改“双入库”的规定执行,为了PPP项目的规范实施,采购方式未来将回归约束,PPP项目社会资本采购方式将以“公开招标”方式为主

综上所述,在结合PPP其他相关文件规定的基础上,随着《政府投资条例》和发改投资规〔2019〕1098号的发布,以及财金〔2019〕10号的完善落实,PPP项目社会资本采购准备阶段的标准程序将逐渐完善。具体来说,新规影响下的项目采购前期工作可以概括为:

1)按照国家基本建设程序的要求,完成建设投资项目的必要性和可行性研究(含PPP项目可行性论证),且按照相关规定通过投资主管部门的批复或核准;

2)通过财政部门的物有所值评价和财政承受能力论证,且取得相应批复文件,并提请纳入财政年度财政支出计划和中期财政预算;

3)按规定由实施机构组织相关部门对项目PPP实施方案进行联审,实施方案联审通过后,报政府PPP领导小组批准取得政府出具的批复文件;

4)申报进入财政部PPP中心项目管理库、发改委“全国PPP项目信息监测服务平台”,完成项目发布;

5)在合理、合规选用的PPP项目社会资本采购方式得到批复后,按照相关程序规定取得政府采购主管部门下达的政府采购计划清单。

在完善PPP项目社会资本采购前准备工作后,PPP项目社会资本采购可进入下一阶段工作。

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