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如何防止PPP项目的泛化和异化?

时间:2019-08-16 15:18 来源:未知 点击: 次 【字号: 】【打印】【关闭

1、PPP项目模式的泛化

主要体现在,基础设施和公共服务是无3P不欢,对项目的适格性考虑较少,发改委、财政部等相关部委颁发了一系列政策文件,对PPP项目识别、筛选、执行、移交等程序进行规范,但在执行过程中,效果差强人意,主要体现在:

PPP项目筛选泛化,由于投资冲动和地方政府对融资路径的依赖,各地对PPP项目热情高涨,但对项目建设的必要性、合理性、及时性、地区整体性考虑不足,容易造成必须且亟待建设的项目在需要建设时,但因项目整体决策平衡不当,有可能政府10%的红线内的额度已经用完,最终造成两难境地。因此应加强项目筛选,科学抉择,既要满足当下,也要兼顾长远。

PPP模式泛化,各行各业均都想采用PPP模式实施,而没考虑行业和项目的特质。PPP模式主要应用于基础设施和公共服务领域,项目是否应采用PPP模式,应从是否提高了运营绩效服务水平、是否降低项目全生命周期的成本、是否实现了项目增值、是否提高项目的绩效来判定,而不仅仅是从实现融资目的来决策,更不是所有项目都一P了之。如某地棚户区项目,政府将本应政府出资的资本金部分用PPP模式来融资;如某地将地产项目与其他项目打包,借道PPP来融资。

2、PPP项目出现打包泛化

在PPP项目运作中,出现了一些苗头,PPP的项目包越做越大,投资总额是数不惊人誓不休,投资不大就没有冲击力,没有业绩,PPP项目包从初期一个项目几十亿,到现在动辄上百亿到大几百亿,没有几百亿的PPP项目,都不好意思说是在做PPP一样,唯独对大项目包背后的负面效应分析较少

项目打包的泛化,使得打包金额大的项目,设置了较高的竞争壁垒,扼杀了竞争活力,造成了竞争力减弱。投资大的PPP项目包对参与社会资本方的能力提出了更高的要求和参与限制条件,使得能够参与大项目包竞争的社会资本沦为某些大型企业的独角戏,如某地70亿管廊项目招标,要求注册资本金为180亿元以上,致使能够参与的社会资本有限。对项目包设置的大小,应尽力避免投资金额攀比,应从项目的可竞争性,项目运营管理可实施性、合理性等方面综合考虑。

项目包的泛化,对参与项目的社会资本也带来了不小的挑战,打包太大的项目,要求参与的社会资本应具备更强的投融资实力,更高的资源整合水平,更专业的项目管理水平、成本管控能力和运营实力。否则将会陷入泥沼,难以自拔,如近来纷纷扰扰的成都路桥82亿元公路项目,由于融资未能落地,致使成都路桥毁约,既造成了企业失信,也造成经济损失,因此社会资本参与大的打包项目也应对自身的实力,资源调动水平综合分析,来判断参与风险科学决策。

3、PPP项目社会资本联合体出现异化

PPP项目的联合体,本来是为使项目增值,实现联合体强强联合的效应,但目前趋势是联合体成员目标各异,未体现出1+1>2的效果。各成员之间同体异梦,存在捞一把就走的思想,甚至目前出现很多联合体中部分成员不出资,仅仅是为了规避二次招标的竞争,提前锁定施工利润,施工完成后实现快速退出,来钻联合体的空子。

二、PPP泛化和异化的原因分析

1、地方政府投资冲动是PPP泛化的原因之一

地方政府为加快基础设施建设,但是限于目前条件,为了能够搭上PPP的车,也只能够采取打包泛化来建设。

经过43号文、50号文、87号文多轮文件的清理规范,目前政府可用融资渠道狭窄,仅剩下债(专项债)+PPP的模式,但发债一般都由省财政厅负责发行,额度有限,难以解决政府投资建设对资金需求的饥渴,因此各地纷纷利用PPP来实现投资拉动增长的目的,因而也就对于项目的必要性、可行性、及时性、整体性方面考虑较少,一切以能上项目为考量,出现PPP项目泛化也就不难。

2、政策要求PPP项目加入绩效考核

根据目前PPP项目政策,完全政府付费的项目要审慎开展,对某些PPP项目缺乏可经营性,但为达到通过评审目的,把政府付费的项目与一些具备使用者付费的项目进行打包,在打包时并未考虑项目之间的内在关联性,是拉郎配式打包,如某地将人民医院、社会综合福利中心、客运中心、公交站等进行打包,这种打包是将运营“淡化”,难以实现提高项目供给效率和运营效率的目的。

3、为了减少竞争,设置必要的竞争壁垒

某些PPP项目打包,是完全基于设置竞争壁垒的考量,通过项目打包,增加项目的体量,变相提高了项目竞争条件的标准,限制某些潜在竞争对手的投标,来达到控制竞争的目的。如某些公路项目,体量设置为400亿-500亿的项目包,要求注册资本不少于100亿元,投资施工业绩根据项目包来设置,有效的限制了潜在竞争对手的参与,增加的中标的成功概率。

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三、加强顶层设计,防范PPP项目泛化的建议

1.建议政府聘请大咨询、全咨询的咨询机构,是解决PPP泛化的重要途径。

具备大咨询、全咨询咨询服务能力的咨询机构,能协助政府统筹建立地区PPP项目库,科学评估,统筹安排,根据中长期发展规划,对地区的社会发展、公众需求、政府财政可承受能力等各方面进行综合评估,设计出符合当地发展的PPP项目实施的总体路径,以保证PPP项目决策科学合理。避免因单项目决策,缺乏宏观把控,对面临的风险和不确定性估计不足,造成决策失误、失灵。

2.建立健全PPP项目评审体系、监督体系和考核体系,是防范出现PPP泛化的重要制度保证。

建立完善的PPP项目评审体系,对项目的可行性、必要性、财政承受能力的可行性、物有所值等综合分析评估,确保项目评审手段科学,评估过程合理,防止评审走过场。

加强项目过程监督,要对项目的绩效目标、运营维护成本、责任风险分担、投融资方案、财政补贴等进行过程审计监督,确保项目平稳、有序的实施,达到预期目的。

建立科学、合理的绩效指标考核体系,对PPP项目的建设运营、融资成本、资金运作、工程质量、公众满意度等内容进行绩效评价,建立健全激励约束机制,确保PPP项目真正物有所值,提高绩效水平。

3.加强对PPP项目信息的公开透明度,是防范项目暗箱操作,出现PPP泛化的重要手段。

加强PPP项目信息在财政部、发改委等信息平台披露的及时性、有效性及真实性,以保证PPP项目在财政承受能力评估、物有所值评价时的数据真实性,可靠性,有效防止决策过程的虚化。

加强PPP项目数据资料的积累,通过大数据分析等手段,解决目前在分析决策过程中定性分析多,定量分析少,决策不科学等难题,通过数据支撑,提高项目决策的科学性。

加强PPP项目数据信息的发布,确保信息平台的数据公开透明,通过数据比对、数据分析等科学手段,减少在项目决策过程中的人为操纵、暗箱操作,提升项目决策水平,减少决策失误,避免造成项目泛化。

结语:因此在PPP大热的当下,要规范发展PPP,就应从制度入手,从大咨询和全咨询的角度出发,抓好项目的源头管控,做好顶层设计,科学策划、量力而行,统筹安排,综合平衡,既要顾及当前,也应与地区长远发展规划相结合,实现代际公平,防止出现PPP项目的泛化和异化,PPP才能行稳致远。

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