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如何减轻政府财政压力—PPP项目实操中的心得体会

时间:2017-09-26 21:02 来源:付冬梅 点击: 次 【字号: 】【打印】【关闭

    一、撬动存量资产


  如何撬动存量资产,如何通过撬动存量资产来减轻政府财政压力,让笔者最近一直在苦苦纠结。尤其是最近参与的PPP项目大多是一些综合体项目开发,不仅包括基础设施,而且包括安置房、学校、养老院、污水处理等投资、建设、运营维护内容。类似PPP项目本身无法通过项目建设后运营的收入达到收支平衡,即:无法通过使用者付费完全覆盖社会资本方的合理投资,需要通过政府可行性缺口补助来回报社会资本方。然而,每年大数额的可行性缺口补助,特别是数个PPP项目同时进行的地区,将会给财政带来巨大的压力,其后果就是部分PPP项目无法顺利开展,只好搁置。


  面对此困惑,《国家发展改革委关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》(发改投资[2017]1266号)给了我们解决的出口,该通知指出,“对拟采取PPP模式的存量基础设施项目,根据项目特点和具体情况,可通过转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)、转让-拥有-运营(TOO)、委托运营、股权合作等多种方式,将项目的资产所有权、股权、经营权、收费权等转让给社会资本”。


  言外之意,我们可以全面调研PPP项目本身,是否存在存量项目,如一些综合体性质的PPP项目,遗留部分具有经营性质的建筑物。对此,政府方可以采用转让-运营-移交(TOT)方式将该类建筑物转让给中标社会资本方或者其成立的项目公司,由其负责运营维护工作,并可以将该经营性建筑物获得的收入作为使用者收入的来源,减少政府方可行性缺口补助的数额,减少财政压力。


  对已经采取PPP模式且政府方在项目公司中占有股份的存量基础设施项目,可通过股权转让等方式,将政府方持有的股权部分或全部转让给项目的社会资本方或其他投资人。除外之外,对于存量的基础设施,也可以由政府出资方代表以该资产评估作价入股与中标社会资本方共同成立的项目公司,减少政府出资方代表货币出资压力。发改投资[2017]1266号提出,对采用PPP模式盘活存量资产的基础设施项目,也支持通过资产证券化、发行PPP项目专项债券等方式开展市场化融资,提高资产流动性,拓宽资金来源,以此来吸引更多社会资本参与。


  然而,对于上述存量资产,无论是采用资产所有权、股权、经营权、收费权等转让,还是采用作价入股项目公司,还是采用资产证券化、发行PPP项目专项债券等方式,均需要做好尽职调查、清产核资等前期工作,合理确定国有资产公允价值,严防国有资产流失,当然也要保障好社会资本方的合法权益。


  二、配套资源补偿


  根据《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)可知,各级财政部门重点关注城市基础设施及公共服务领域,如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等,同时优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。


  由此可见,此类项目具有较强的公益性,大多属于非经营性项目或者准经营性项目,无法仅靠项目本身,包括项目内的存量项目达到收支平衡。所以,政府方将需要通过配套资源补偿的方式来增强项目的吸引力,同时通过此资源补偿方式减少政府付费的压力。


  《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)提出,要完善投资回报机制,依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源,为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件。如在道路附近、地铁站中涉及的广告资源,无形中提高了项目收益。


  《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》(财综[2015]15号)提出,“在新建公共租赁住房政府和社会资本合作项目中,可以规划建设一定比例建筑面积的配套商业服务设施用于出租和经营,以实现资金平衡并有合理盈利,但不得用于销售和转让”。


  除此之外,实践中更多的是给予配套土地补偿。


  如一些无收入的市政基础设施项目,通过政府出资方代表二级市场出让摘牌成功后,开发配套的周边地块,并将该地块的开发收益用来部分平衡对项目的缺口补贴。如果未能摘牌成功,则建议政府方将该地块的出让收益(扣除一级开发成本以及应缴纳各种计提基金后的剩余部分),定向用于本项目的缺口补贴资金来源。


  但是,在此一定要注意,土地出让收入实行彻底的“收支两条线”,其中,土地收入的支出应从《政府收支分类科目》明确的支出科目中进行支出。言外之意,PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任,不得与土地出让收入挂钩(《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》财金[2016]91号)。


  三、土地使用权作价入股项目公司


  根据上述财金[2016]91号规定,“PPP项目用地应当符合土地利用总体规划和年度计划,依法办理建设用地审批手续。在实施建设用地供应时,不得直接以PPP项目为单位打包或成片供应土地,应当依据区域控制性详细规划确定的各宗地范围、用途和规划建设条件,分别确定各宗地的供应方式:(一)符合《划拨用地目录》的,可以划拨方式供应;(二)不符合《划拨用地目录》的,除公共租赁住房和政府投资建设不以盈利为目的、具有公益性质的农产品批发市场用地可以作价出资方式供应外,其余土地均应以出让或租赁方式供应,及时足额收取土地有偿使用收入……”。


  此外,在《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》(财综[2015]15号)中规定,“……对于新建公共租赁住房项目,以及使用划拨建设用地的存量公共租赁住房项目,经市县人民政府批准,政府可以土地作价入股方式注入项目公司,支持公共租赁住房政府和社会资本合作项目,不参与公共租赁住房经营期间收益分享,但拥有对资产的处置收益权……”。


  由上可知,公共租赁住房和政府投资建设不以盈利为目的、具有公益性质的农产品批发市场用地可以作价出资方式入股项目公司。但是,除此之外由政府出资方代表通过出让方式取得的土地能否作价入股项目公司呢?


  根据《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》(国土资规[2016]20号)规定,“对可以使用划拨土地的能源、环境保护、保障性安居工程、养老、教育、文化、体育及供水、燃气供应、供热设施等项目,除可按划拨方式供应土地外,鼓励以出让、租赁方式供应土地,支持市、县政府以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地,与社会资本共同投资建设。市、县政府应依据当地土地取得成本、市场供需、产业政策和其他用途基准地价等,制定公共服务项目基准地价,依法评估并合理确定出让底价。公共服务项目用地出让、租赁应遵循公平合理原则,不得设置不合理的供应条件,只有一个用地意向者的,可以协议方式供应。国有建设用地使用权作价出资或者入股的使用年限,应与政府和社会资本合作期限相一致,但不得超过对应用途土地使用权出让法定最高年限。加快修订《划拨用地目录》,缩小划拨用地范围。”


  根据上述财金[2016]91号、国土资规[2016]20号的约定,笔者理解,鼓励市、县政府以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地,所以,政府出资方代表通过出让方式取得的土地可以作价入股项目公司。


  实践中,一般由政府出资方代表为PPP项目投资建设之目的取得项目的土地使用权,并以政府方出资代表身份注册成立全资子公司作为实施本项目的项目公司,土地使用权证办在项目公司名下,项目公司以增资扩股的方式引入经由公开市场采购选择的社会资本方。在PPP合作期满后,社会资本方采用期末资产无偿移交的方式退出。


  当然,也有政府出资方代表对于取得的出让土地,以评估作价的方式直接入股与社会资本方共同成立的项目公司,后期合作期满后,社会资本方采取股权移交等方式退出。


  具体采取哪种方式作价入股项目,可以根据项目自身的特点来确定,但是无论哪种方式,都要保证政府出资方代表所占的股权比例不得超过50%。然而,土地作价出资后,现实中会出现政府出资方代表在项目公司所占的比例超过50%的情形。所以,又要面临解决项目公司负债的问题,否则将会造成国有资产流失。


  综上所述,笔者在近期参与的PPP项目实施方案研讨活动中,发现上述几个问题与政府财政付费紧密相连。上述问题的解决,无论是对实施方案顺利通过联审,还是对项目后期的顺利开展和实际落地,均影响重大。为此在此提出,作为对自身工作的一种总结,也希望能够对需要的人有所帮助,有所启发。

    作者简介:付冬梅  江苏义行律师事务所专职律师,三级律师,党支部书记。省律协城镇化委员会副主任,市律协城镇化委员会主任。论文《加强律师和律所诚信建设的思考》入选省第二届律师论坛论文集;《律师参与PPP项目法律服务的要点与注意事项》刊登中国律师杂志;《律师为PPP项目提供法律服务的认识和思考》获省法学会2015学术年会暨政府与社会资本合作(PPP)法治发展与法律服务论坛二等奖。

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