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不可盲目放大其融资功能 PPP模式前景广阔

时间:2015-04-13 17:03 来源:未知 点击: 次 【字号: 】【打印】【关闭

鼓励和引导民间投资这个主题,自21世纪以来就一直被倡导和重视。近年来,随着城镇化进程的加速推进,基础设施和公共服务建设需求以及地方政府债务量的激增,PPP模式被加速提上日程。尤其是2013年以来,以财政部和国家发改委为首的政府部门密集出台政策措施推广PPP模式,PPP模式进入正式推广实施阶段。

  中央政策部署与实践

  2014年5月26日,财政部成立PPP工作领导小组,2014年12月成立PPP中心,于2014年11月确定了30个PPP示范项目。国家发改委则于 2014年5月在基础设施等领域首批推出80个鼓励社会资本参与建设营运的示范项目,并制定了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(征求意见稿),已面向社会公开征求意见。此外,两部委相继出台了关于推广PPP模式的通知/指导意见、操作指南/合同指南以及示范项目实施等的政策文件。

  2014年5月21日,国家发改委公布了首批鼓励社会资本参与建设营运的80个示范项目,包括24个交通基础设施项目、10个油气管网及储气设施、8个现代煤化工和石化产业基地项目、36个清洁能源项目和2个信息基础设施项目,据估算,总投资额可能超过万亿元。截至2014年7月底,已有33个项目不同程度地引入了社会资本。

  财政部则于2013年11月选定哈尔滨市与洛阳市作为亚洲开发银行PPP项目全国首批试点城市。2014年11月30日,财政部公布了PPP示范项目名单,共包括15个省市的30个项目,总投资规模约1800亿元,从行业来看,主要集中在污水处理、轨道交通、供水供暖等“使用者付费”的经营性项目。

  地方政策部署与实践

  响应中央号召,地方政府纷纷下发PPP合作指导意见并着手进行项目筛选和推介,积极推出试点推荐项目。2014年9月以来,福建、河南、江西、河北、湖南、昆明、青岛等省市相继出台了关于推广运用PPP模式的指导意见或通知,其中四川和安徽省分别发布了具体的项目管理和操作指南。各省相关文件明确了对 PPP的认识,PPP实施的项目范围和前期论证,成立地方PPP中心,项目确立流程,优惠政策和保障措施等。目前福建、重庆、青海、湖南、黑龙江、南昌和昆明等省市已经完成了首批项目筛选,开始进行项目推介。

  2014年9月17日,福建省向社会发布了28个项目推荐开展PPP试点,总投资1478.6亿元,涵盖交通、市政、水利、保障性安居工程、医疗和养老服务等。

  黑龙江省则努力探索基础设施领域PPP合作模式创新,通过整合项目布局,统筹考量主权融资、非主权融资和私营资本融资,以此构建融资合力。以“哈尔滨拟利用亚行贷款合同能源管理既有建筑综合节能改造项目”为例,该项目在PPP模式的设计上,同时引入亚行公营和私营部门融资,将采用国际上先进的合同能源管理模式(EPC)建设。

  洛阳作为亚洲开发银行公私合作项目的首批试点城市,选定市政路桥和污水处理打包项目通过PPP模式进行运作,亚行计划提供总额1亿美元的主权贷款支持。

  截至目前,全国34个省/市/自治区地方政府共推出了总额约1.6万亿的PPP项目,但大多仍处于前期洽谈阶段,已经签署合作协议或备忘录的大约为 2100亿,约占总额的1/8。分行业来看,交通和以污水处理为主的基础设施领域是当前PPP推荐试点项目的重点领域。

  然而,在如火如荼的PPP大潮下,也出现了不少盲目推项目,甚至将PPP模式简单地作为弥补地方建设资金缺口的融资方式,一哄而上的思潮和做法,这样一来不但无法发挥PPP模式转变政府职能、转变经济发展方式的战略性意义,还会给经济社会带来新的风险隐患。因此在积极推广的同时,冷静思考一下PPP模式在中国的发展前景和意义、价值就显得十分必要了。

  长期看PPP模式前景广阔

  首先,城镇化资金需求庞大,传统融资渠道难以为继。PPP模式一方面可以解决部分城镇化建设资金;另一方面或将成为地方融资平台转型的方向,融资平台公司可以转型为PPP模式下的项目公司。

  其次,PPP模式的优势显著。首先,PPP模式可以在不增加政府债务负担的情况下满足基础设施和公共服务的建设需求;其次,PPP模式结合了政府和社会资源的优势,有助于引入先进的管理经验和技术,提高公共服务的质量和效率。

  再者,PPP是国家确定的重大经济改革任务。PPP模式不仅是微观层面的操作模式升级,更是宏观层面的体制机制变革,是加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度的重要抓手,中央将其上升到国家治理的层面来重视和推进。

  最后,政府推动PPP发展的决心强烈。中央一直致力于推动PPP模式在中国的发展,2013年以来,更是下大力度加速推进。目前财政部和发改委密集出台的各种政策文件,已经起到了很强的政策导向作用,接下来要做的就是进一步完善政策法规以及解决实际应用中的困难了。

  不可盲目放大PPP模式的融资功能

  目前地方政府对PPP模式的反应迅速,很多把PPP模式当作了一种新的融资渠道,来替代城投债等传统融资方式。部分地方政府出现了为PPP而PPP的现象,前期论证简单,甚至连基本的交易结构设计也没有,直接将原有项目改头换面,作为PPP项目推出。这是对PPP模式的极大误解,如果任其按照这一思路发展下去,不仅无法发挥PPP模式该有的作用,反而会陷入新一轮的地方政府债务危机。

  PPP更加强调一种发展模式,其侧重于政府职能的转变,公共部门与私人部门的分工协作,科学而高效的公共产品与服务供给模式。融资职能是其次要的、附加的功能。事实上,即使在PPP模式相当成熟的国家,PPP模式提供的资金在公共建设投资中所占比重也不超过20%。地方政府不应将PPP模式作为解决地方城镇化建设资金的救命稻草来盲目发展。

  PPP模式在我国的发展和成熟不会一蹴而就

  作为一种专业化和综合性程度很高的公共产品提供模式,PPP模式的发展成熟需要政府、社会、中介机构、投资者等的共同努力,需要一个较长的过程。就目前我国的现实背景来看,PPP模式的发展仍有一些瓶颈要突破:

  首先,参与方的专业化程度亟需提高。

  PPP模式是基于政府与社会资本长达数十年的契约,基于风险共担、利益共享的机制,其运作涉及到项目选择、前期准备、融资、设计、建设、运营等一整套复杂的环节和流程,由于项目周期长,牵涉面广,其所面临的风险也相当复杂。这就对参与双方——政府和社会资本提出了较高的专业化要求。政府需要寻找有较强运营服务的社会资本来合作,政府自身同样要有相当的项目筛选、论证、运营管理和风险控制能力。而目前,我国很多地方政府对于PPP模式的运作并不熟悉,更谈不上全面的管理能力。

  其次,如何真正调动私人资本的参与热情有待解决。

  私人资本之所以愿意参与PPP模式,无非是看中PPP项目的长期、稳定的投资回报,但同样面临着投资额度大、投资周期长、不确定因素多等风险。当前,我国私人资本参与PPP模式的热情不够高,主要有两方面原因:一是政府能否真正贯彻契约精神,使私人资本的投资收益得到保障,是私人资本参与PPP项目的最大顾虑;二是从目前的PPP项目来看,其投资收益并不具备较强的吸引力。PPP项目投资的是基础设施和公共产品领域,其收益本就不高,一般来说收益率不会超过10%,相较于社会资本所承担的风险(在当前PPP发展不成熟的背景下,这种风险更显复杂)来说,并不具备很强的吸引力。

  最后,财政部与发改委双头监管不利于PPP模式的发展。

  当前,财政部与发改委均成为PPP模式的牵头部门,两部门也都在统筹规划PPP工作。虽然两部门所出台的相关文件精神大致相同,但在细节上难免有出入,比如财政部在《政府和社会资本合作模式操作指南》中将本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业排除在社会资本之外,而发改委则无此要求。这将在一定程度上令参与者无所适从,不利于PPP项目的实施和推进。

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